Recent bleek dat de bescherming van het recht op openbaarheid van bestuur nog steeds onder druk staat. Dit recht blijft niettemin uiterst belangrijk, ook in fiscale dossiers, en dit om de rechten van de belastingsplichtige te waarborgen. Wat houdt het recht op openbaarheid van bestuur in en hoe kan dit afgedwongen worden?
Inleiding
Uit een aantal recente nieuwsberichten is gebleken dat het eerbiedigen van het recht op openbaarheid van bestuur niet altijd even voor de hand liggend is.
Zo kwamen De Tijd en Apache in een recent onderzoek tot het besluit dat overheidsdiensten te vaak informatie achterhouden voor burgers.. Met een derde van de gevallen waarin overheidsdiensten onterecht info afschermden, spant de fiscus de kroon. Uit het jaarverslag van de Commissie voor Toegang tot Bestuursdocumenten van 2021 blijkt dat voor 88% van de gegronde aanvragen in fiscale dossiers, de Commissie van oordeel was dat de fiscus ten onrechte de toegang tot stukken en informatie uit het dossier geweigerd werd.
Wat houdt de openbaarheid van bestuur in?
Het recht op openbaarheid is een fundamenteel recht dat beschermd wordt door de Grondwet.
Artikel 32 van de Grondwet bepaalt op zeer algemene wijze dat ieder het recht heeft elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen.
Op federaal vlak wordt dit recht voor o.m. belastingplichtigen beschermd door de Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur. Voor wat betreft de Vlaamse overheid en de lokale overheden beschermen de artikelen II.26 – II.51 van het Bestuursdecreet de openbaarheid.
De openbaarheid omvat zowel de actieve als de passieve openbaarheid. Bij actieve openbaarheid gaat om informatie die een bestuur uit eigen beweging ter beschikking moet stellen. Bij passieve openbaarheid vraagt een burger, in casu een belastingplichtige, documenten op. Het is deze laatste vorm die in de praktijk het vaakst voor problemen zorgt.
Wat is het belang van het recht op openbaarheid van bestuur?
Het recht op inzage in, en afschrift van het administratief dossier, is uitermate belangrijk in het kader van de rechten van verdediging van de belastingplichtige.
Een belastingplichtige kan hierop beroep doen om bv. te achterhalen wat de reden is waarom zijn dossier geselecteerd werd voor verificatie, of de controle rechtmatig verlopen is, of er andere stukken zijn die aan de basis liggen van de taxatie, wat een controle bij een derde opgeleverd heeft, etc…
Dat het essentieel is dat een belastingplichtige kennis kan krijgen van alle documenten uit zijn dossier werd reeds herhaaldelijk bevestigd in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mensen het Europees Hof van Justitie.
Het EHRM oordeelde met het arrest Chambaz van 5 april 2012 dat het recht op een eerlijk proces de verplichting van de Fiscale Administratie met zich meebrengt om de rechtszoekende bepaalde documenten te verstrekken, zelfs als deze niet specifiek door de Administratie tegen verzoeker zijn ingeroepen.
Het Europees Hof van Justitie oordeelde dan weer met het arrest Glencore Agriculture van 16 oktober 2019 dat het in het kader van de wapengelijkheid van belang is dat, op basis van de stukken uit het administratieve dossier, nagegaan moet kunnen worden of de bewijzen die verzameld zijn door de Fiscale Administratie rechtmatig werden verkregen en gebruikt, en de bevindingen van de Administratie gecontroleerd kunnen worden, ook als deze stukken deel uitmaken van het administratieve dossier van derden, nl. leveranciers van de belastingplichtige.
Welke documenten
Dit passief recht op openbaarheid is drieledig: met name het recht op inzage in, uitleg en het recht op een afschrift van bestuursdocumenten van de Fiscale Administratie.
Het recht op openbaarheid van bestuur slaat op alle stukken uit het dossier, zowel degene die digitaal bijgehouden worden als de fysieke stukken. Enkel persoonlijke nota’s van de behandelend federaal ambtenaar die geen rechtstreeks verband houden met het dossier vallen hier niet onder. (federale Circulaire nr. CI. RH. 863/530.827)
Om een afschrift van een dossier te krijgen moet dit dossier niet eerst ingezien worden. Beide rechten kunnen los van elkaar uitgeoefend worden.
Uitzonderingen
Het recht op inzage en afschrift heeft een ruime draagwijdte, wat inhoudt dat de uitzonderingen steeds beperkend geïnterpreteerd dienen te worden.[1]
In de federale Wet openbaarheid bestuur zijn drie soorten uitzonderingsgronden voorzien:
- Vooreerst zijn er de gevallen waarbij een verzoek tot openbaarheid sowieso afgewezen moet worden, zoals wanneer dit een afbreuk zou doen aan de persoonlijke levenssfeer. (artikel 6 §2)
- Een tweede groep zijn deze waarbij er een belangenafweging moet gebeuren tussen het recht op openbaarheid en een aantal specifieke gevallen van algemeen belang zoals de veiligheid van de bevolking, de opsporing of vervolging van strafbare feiten, federaal economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet, de geheimhouding van de identiteit van iemand die een strafbaar feit gemeld heeft, … (art. 6 §1)
- En tot slot de gevallen waar een verzoek afgewezen kan worden, zoals voor documenten die niet af of onvolledig zijn, of voor een verzoek dat kennelijk onredelijk of te vaag geformuleerd is.
In het Vlaamse Bestuursdecreet zijn gelijkaardige uitzonderingsgronden voorzien. (art. II. 33 – II.39) Het opvallende verschil daarbij is dat in dit Decreet ook voorzien is dat een verzoek afgewezen mag worden als het betrekking heeft op interne communicatie. In de Federale wet is een dergelijke uitzonderingsgrond niet voorzien.
Wat als de Administratie weigert mee te werken?
Als de fiscus niet antwoordt op een verzoek tot inzage of afschrift, of dit verzoek geheel of gedeeltelijk afwijst, is er een beroepsprocedure voorzien.
In dat geval voorziet de Wet openbaarheid in een procedure waarbij de Commissie Toegang Bestuursdocumenten om een advies gevraagd wordt, en dit samen met een verzoek tot heroverweging gericht aan de Administratie zelf. (art.8) Het is uiteindelijk de Administratie zelf die beslist na een tijdig advies van de Commissie. Hoewel het advies niet bindend is, heeft dit wel een hoog moreel gezag.
In het Bestuursdecreet is een beroepsprocedure voorzien bij de daarvoor opgerichte Beroepsinstantie. (art. II. 48 – II. 51) Tegen zowel de beslissing van de Federale Administratie als tegen de Beroepsinstantie kan een beroep tot nietigverklaring ingesteld worden bij de Raad van State.
Praktische problemen
In de praktijk stellen zich een aantal problemen met vooral de toepassing van de Federale Wet openbaarheid bestuur.
Vooreerst kan een Federale administratieve overheid zoals de fiscus, een advies van de Commissie Toegang Bestuursdocumenten naast zich neerleggen.
De belastingplichtige zal dan een beroep tot nietigverklaring moeten instellen bij de Raad van State. Deze zal enkel tot vernietiging van het standpunt van de fiscus kunnen overgaan, waarna de fiscus een nieuw standpunt moet innemen. Bovendien kan een procedure bij de Raad van State makkelijk een aantal jaar in beslag nemen.
Een bijkomend probleem hierbij is, als er openbaarheid gevraagd werd in het kader van een controle of een bezwaarprocedure tegen een taxatie, dat de procedure bij de Raad van State vaak nog zal lopen als het geschil aan de fiscale rechter voorgelegd wordt. In dat geval zal de Raad van State niet meer bevoegd zijn.
Ook in deze fase van het geschil heeft de belastingplichtige een recht op inzage en afschrift van het dossier van de fiscus. Het enige verschil is de afdwingbaarheid. Daar is het fiscale rechter die op basis van het gerechtelijk wetboek zal beslissen of de Administratie haar dossier moet voorleggen of niet. Een belastingplichtige kan de rechter bijvoorbeeld vragen om de fiscus, bij wijze van voorlopige maatregelen, te dwingen het volledige dossier voor te leggen.
Conclusie
Het recht op inzage en afschrift van een administratief dossier is in de praktijk van groot belang. Het laat een belastingplichtige toe om kennis te nemen van alle stukken waarop de fiscus zijn aanspraken baseert.
Het probleem is echter dat de handhaving niet sluitend is, en dat de belastingplichtige zich in de praktijk genoodzaakt kan zien om desnoods via de fiscale rechter de fiscus te dwingen om het volledige dossier voor te leggen.
Het is ook daarom dat de Commissie Toegang Bestuursdocumenten er al sedert 2008 pleit voor beslissingsbevoegdheid, en dit in plaats de louter adviserende rol die ze nu heeft.
Alexander Delafonteyne – Advocaat-vennoot Bloom-law
[1] R.v.St. nr. 94.082 van 16 maart 2001; R.v.St. 7 juni 2004, R.W. 2004-05, afl. 33, 1302.
Tags: fiscale controle, openbaarheid van bestuur, rechten van verdediging